TRIBUNA: HERALDO MUÑOZ
Actuar hoy sobre el futuro
HERALDO MUÑOZ 22/07/2010
América Latina y el Caribe no puede esperar más. Es la hora de actuar para reducir la enorme desigualdad en que ha estado sumida nuestra región durante siglos. La desigualdad impacta negativamente a las personas, a la economía, a la política, a la sociedad en su conjunto. La alta y persistente desigualdad, marca histórica de nuestra región, afecta seriamente a la calidad de vida, a la libertad: en definitiva, al desarrollo humano.
En el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) tenemos claro el efecto nocivo de esta situación de desigualdad y por ello hemos querido ahondar en el conocimiento de sus causas, de los factores que provocan que perviva para, de esta forma, poder proponer soluciones concretas, realistas y eficaces a este problema endémico que afecta a la región en su conjunto.
El primer Informe Regional sobre Desarrollo Humano para América Latina y el Caribe elaborado por el PNUD, que hoy damos a conocer, plantea como mensaje central que la reducción de la desigualdad debe ser la prioridad política en la región. Para lograr dicha reducción de manera sostenible, es necesario incidir sobre los mecanismos que la hacen persistente en el tiempo y que vinculan estas desigualdades socioeconómicas entre generaciones.
Como han mostrado estudios recientes publicados por el PNUD, en varios países de la región, incluyendo Brasil, Chile, México, Perú y Argentina, hubo una reducción en la desigualdad durante los primeros años de este siglo. Dicha disminución se explica básicamente por una mejor incidencia del gasto social -derivado de un consenso político respecto a la importancia del combate a la pobreza?y por una dinámica de ampliación de la cobertura educativa a nivel básico y medio, que ha propiciado un cambio en la composición de la fuerza laboral en un contexto de globalización.
Sin embargo, los países de América Latina y el Caribe siguen siendo los campeones de la desigualdad en el mundo. ¿Por qué? La explicación se encuentra en lo que en el PNUD hemos llamado "nuevos márgenes de desigualdad". Hoy, si bien la cobertura de servicios públicos se ha ampliado en la mayoría de los países, la desigualdad se refleja, por ejemplo, en brechas de calidad. El incremento de programas públicos de transferencias monetarias condicionadas ha tenido efecto sobe la asistencia escolar y sobre algunos indicadores de nutrición y salud, especialmente en los niños y niñas, pero no están vinculados, según muestran evaluaciones específicas, a una mayor calidad de inserción laboral.
El informe resalta que existen mecanismos en los hogares que refuerzan la reproducción de la desigualdad. Hablamos de factores objetivos, como el acceso a bienes y servicios y a mercados, y aspectos subjetivos como la formación de aspiraciones y la autonomía, que juegan también un papel importante en la transmisión intergeneracional de la desigualdad. Cuando la distancia entre las aspiraciones de las personas y los recursos necesarios para poder alcanzarlas es demasiado grande, la brecha no puede ser cubierta. Esta situación es propia de sociedades estratificadas, como las de América Latina y el Caribe, donde es muy grande la distancia que existe entre las aspiraciones posibles de las personas que integran los grupos más favorecidos y aquellas de los sectores menos favorecidos de la sociedad.
Pero las explicaciones para la persistencia de la desigualdad en la región no se encuentran solamente a nivel del hogar. El proceso político también responde de manera diferenciada a las necesidades de los distintos grupos sociales. Reducir la desigualdad de manera sostenible supone actuar sobre la baja calidad de la representación política, la debilidad institucional, el acceso diferenciado a la influencia sobre políticas concretas, y sobre fallas institucionales que derivan en corrupción y captura del Estado por minorías.
La conjunción de todos estos factores explica por qué 10 de los 15 países más desiguales del mundo se encuentran en América Latina y el Caribe. Como muestra el informe regional sobre desarrollo humano, el coeficiente de Gini del ingreso de la región, el indicador más usado para medir la desigualdad, es un 65% más elevado que el de los países de ingreso alto, un 36% más alto que el de los países del este asiático y un 18% más alto que el promedio del África subsahariana.
Esta situación regional esconde, no obstante, significativas diferencias. Países como Bolivia, Haití, y Brasil son más desiguales y reportan un índice de Gini superior a 0.55. En el otro extremo, países como Costa Rica, Argentina o Uruguay muestran mayor equidad con índices inferiores a 0.49.
No cabe duda que el combate a la pobreza debe continuar entre las prioridades, pero deben fortalecerse los instrumentos que reduzcan la desigualdad y fortalezcan a la clase media. Es necesario incidir sobre las condiciones objetivas de los hogares y las restricciones que enfrentan, sobre aspectos subjetivos que determinan autonomía y aspiraciones de movilidad y, finalmente, sobre la calidad y eficacia de la representación política y la capacidad redistributiva del Estado.
Esta nueva política integral y específica que propone el informe regional sobre desarrollo humano de PNUD se asienta en tres pilares. Las estrategias de redistribución deben llegar a aquellos para quienes fueron diseñadas; deben considerar no solamente una restricción a la vez, sino tomar en cuenta que las restricciones que enfrentan los hogares son múltiples y en ocasiones se refuerzan unas con otras. Además, los objetivos de la política pública deben incorporarse en el imaginario de los beneficiarios, quienes deben ser sujetos activos de su propio desarrollo.
La desigualdad importa en sí misma. Importa para las personas, porque la igualdad es la base para que tengan posibilidades efectivas de elegir libremente entre distintas opciones de vida. Importa para la economía, porque la desigualdad afecta la calidad del crecimiento y hace más difícil la lucha contra la pobreza. Importa para la sociedad, porque una situación de igualdad genera cohesión social y mayores espacios para la gobernabilidad.
Este primer informe de PNUD sobre la desigualdad en América Latina y el Caribe que hoy se presenta, constituye nuestro modesta aporte a los debates nacionales y regionales sobre la necesidad de un enfoque más integral de política pública y de un fortalecimiento de los instrumentos redistributivos y regulatorios del Estado. Es un llamado a romper ese círculo vicioso histórico de alta desigualdad, con medidas concretas y efectivas. Es, en definitiva, una convocatoria a actuar, hoy, sobre el futuro.
La región más desigual del mundo
Diez de los quince países más desiguales del mundo se encuentran en América Latina y el Caribe. El coeficiente de Gini del ingreso de la región, el indicador más usado para medir la desigualdad, es un 65% más elevado que el de los países de ingreso alto, un 36% más alto que el de los países del este asiático y un 18% más alto que el promedio del África subsahariana. Por países, Bolivia, Haití, y Brasil son más desiguales y reportan un índice de Gini superior a 0.55 mientras que Costa Rica, Argentina o Uruguay muestran mayor equidad con índices inferiores a 0.49.
Las mujeres y la población indígena y afrodescendiente son los grupos más afectados por la desigualdad. Las mujeres de la región reciben un menor salario que los hombres por igual trabajo, tienen mayor presencia en la economía informal y acarrean con una doble carga laboral. Por su parte, el doble de la población indígena y afrodescendiente vive con 1$ por día, en promedio, respecto a la población eurodescendiente.
El informe elaborado por PNUD presenta también una novedosa medición que muestra cómo la desigualdad impacta al desarrollo humano. Según esta estimación, el Índice de Desarrollo Humano (IDH) de los países de la región disminuiría, en promedio, entre 6% y 19% si se corrigiera atendiendo a la desigualdad.
Es posible romper el círculo vicioso
Sí es posible romper el círculo vicioso de la desigualdad en América Latina y el Caribe, pero para logarlo es preciso ir más allá de las intervenciones para reducir la pobreza y formular e implementar políticas públicas enfocadas a reducir la desigualdad. La desigualdad debe combatirse por sí misma, como objetivo de política explícito, reforzando los instrumentos de las acciones públicas que podrían reducirla y como complemento a una política de protección social y de provisión de servicios de calidad con componentes universales.
El informe propone una nueva política integral y específica que se asienta en tres pilares. Las estrategias de redistribución deben llegar a aquellos para quienes fueron diseñadas (alcance), deben considerar no solamente una restricción a la vez, sino tomar en cuenta que las restricciones que enfrentan los hogares son múltiples y en ocasiones se refuerzan unas con otras (amplitud). Además, los objetivos de la política pública deben incorporarse en el imaginario de los beneficiarios, quienes deben ser sujetos activos de su propio desarrollo (apropiación).
Diseño de políticas para combatir la injusticia
El Informe de PNUD muestra que existen mecanismos en los hogares como en el sistema político que refuerzan la reproducción de la desigualdad. Entender de manera más clara estos mecanismos permitirá diseñar políticas que superen el combate a la pobreza y reduzcan con mayor efectividad la desigualdad en la región.
El estudio muestra que existen factores objetivos, como el acceso a bienes y servicios y a mercados, y aspectos subjetivos como la formación de aspiraciones y la autonomía, que juegan un papel importante en la reproducción de la desigualdad. También el nivel de ingresos o educativo, entre otros factores, está detrás de la reproducción de situaciones de desigualdad en desarrollo humano.
En el plano político, Actuar sobre el futuro: Romper la transmisión intergeneracional de la desigualdad muestra cómo una serie de factores sistémicos, como la baja calidad de la representación política, la debilidad institucional, la escasa participación ciudadana, o la corrupción y la captura del Estado, propician que la dinámica política refuerce, en vez de compensar, la reproducción de la desigualdad.
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