Federalismo: Orígenes

Nuestro pacto federal
Alberto Diaz Cayeros
El Universal

Jueves 23 de septiembre de 2010

El federalismo fue una solución frente a los retos militares externos creados por las ambiciones de las grandes potencias coloniales y los propios Estados Unidos.

En el principio estaban los estados. El federalismo en México tiene un origen auténtico en el proceso de formación de nuestro Estado Nación. No se trata simplemente de una copia ingenua o artificial del exitoso sistema estadounidense, como se debatió entre centralistas y federalistas durante el conflictivo siglo XIX, o, más civilizadamente, durante el constituyente del 17.
La admiración por la arquitectura institucional creada en las nacientes 13 colonias de Estados Unidos por supuesto que fue una influencia decisiva en la arquitectura territorial de gobierno que surgió de la Independencia.
Pero el federalismo en México surge de las Diputaciones Provinciales creadas por la Constitución de Cádiz (que a su vez reflejan la organización territorial surgida de las reformas borbónicas durante la era colonial), y el reto de mantener a las jurisdicciones políticas así creadas unificadas. Tiene su historia.

El federalismo fue una solución frente a los retos militares externos creados por las ambiciones de las grandes potencias coloniales y los propios Estados Unidos. El presidencialismo también fue inventado durante la fundación de la nación americana, pero pocos dudan que el presidencialismo mexicano tiene un origen auténtico, que se puede trazar hacia nuestro pasado, con precedentes como el huey tlatoani, los virreyes o los caudillos decimonónicos, tomando una forma específica en nuestro país durante la larga hegemonía del PRI en el poder. Lo mismo pasa con el federalismo: una forma de gobierno adoptada en su retórica por sus supuestos efectos sobre la libertad y la gobernabilidad, pero que en la práctica era un sistema arraigado con precedentes propios y un carácter específico a México, que le dio su autenticidad.

El federalismo debe ser entendido como una alternativa de formación del Estado, que adoptaron los países de desarrollo tardío (como Alemania, Brasil, Argentina y México), que permitió juntar a las unidades políticas en un objetivo común, de mantener un mercado interno abierto e integrado, y utilizar el poder del gobierno federal para recaudar recursos fiscales que pudieran financiar la provisión de servicios públicos, en particular, durante el siglo XIX, el servicio de la defensa militar frente al exterior.
Hoy en día, prácticamente todos los países con grandes extensiones territoriales se organizan como Estados federales. La gran excepción, China, puede ser entendida mejor como un sistema federal que como uno unitario. Y si bien los sistemas federales son muy variados entre sí, su origen, en la mayor parte de los casos, se puede ligar a un esfuerzo de las élites regionales por mantener unido un territorio.

El federalismo, en su origen, no tiene entonces que ver con la libertad o la igualdad, sino con un pacto entre los líderes de jurisdicciones heterogéneas que buscan un objetivo común. De hecho, es difícil afirmar que el federalismo es normativamente mejor que otras formas de gobierno.
Se trata de una forma de organización que permite que minorías territorialmente concentradas (como los blancos racistas en los Estados Unidos hasta hace unas cuantas décadas) protejan su “derecho” de mantener en sus territorios leyes propias (que pueden oprimir a sus minorías).
Es, además, una forma de organización política que probablemente limita la redistribución del ingreso al reducir el ámbito de acción del gobierno nacional. Hay que compartir los ingresos.

La peculiaridad del federalismo mexicano es su alto grado de centralización fiscal. Durante el siglo XIX los ciudadanos, cuando pagaban impuestos, interactuaban en primer lugar con las autoridades locales. El gobierno nacional obtenía sus recursos más importantes de los impuestos al comercio exterior en las aduanas, lo cual afectaba a una pequeña minoría de mineros y comerciantes. Pero desde la perspectiva de la mayoría de los pobladores, la relación fiscal casi siempre tenía que ver con el gobierno local, ya fuera estatal o municipal. Esto cambió de manera radical en el curso del siglo XX, cuando se crearon los sistemas fiscales modernos, primero con la innovación del Impuesto Sobre la Renta y después el Impuesto al Valor Agregado.
La centralización fiscal significó que los estados y municipios ahora dependan fundamentalmente de transferencias otorgadas por el gobierno federal para financiar la gran mayoría de los bienes y servicios públicos que proveen. Desde el punto de vista de los ciudadanos esto significa que el federalismo centralizado rompe lo que se conoce como el principio de beneficio: que los contribuyentes pueden ver una relación entre los impuestos que pagan y el gasto público que financia los servicios que reciben del Estado. Ya no se trata de la protección militar de amenazas exteriores, sino de los sistemas de agua potable, caminos, escuelas o clínicas de salud.
El problema del mal funcionamiento del pacto federal mexicano no se debe buscar en el origen del mismo o una falta de autenticidad, sino en explicar por qué los servicios públicos que provee el Estado son de tan baja calidad. Una buena parte de la explicación viene dada por el arreglo federal que, debido a su centralización, rompe el vínculo de responsabilidad de los políticos electos frente a los ciudadanos.

Universidad de California, San Diego