Hace unos días me encontré con un tweet que me hizo mucha gracia: “Si Chávez fuera presidente del Japón hubiera decretado una ley que prohíba los sismos y los tsunamis. Castro y AMLO apoyarían la iniciativa”. Aunque es fácil y divertido burlarse de esa demagogia que se sostiene en propuestas fáciles que fomentan la creencia en la magia, la mayoría de las propuestas de cambio institucional que se han presentado en los últimos 22 años – es decir, las que corresponden a la llamada “Reforma Política” – caen en ese vicio.
La complejidad de toda sociedad imposibilita la existencia de soluciones fáciles o inmediatas a los problemas que enfrenta. Por lo tanto cualquier reforma tendrá, por antonomasia, efectos previstos, e imprevistos. Entre los segundos puede haber accidentes afortunados que ayuden a generar gobernabilidad o resultados indeseados. De esa forma el cambio institucional es un proceso gradual, incremental y permanente, sujeto a la prueba y el error.
Sin embargo hay quienes pretenden presentar soluciones simples a problemas complejos. Es preocupante que ninguna propuesta de reforma política incluya diagnósticos asertivos o escenarios de impacto mínimos y máximos. En su lugar, tenemos planteamientos que atacan los síntomas del problema antes que su raíz. Otros más recurren al mito de la “voluntad política”: algún día nuestros gobernantes verán lo que han hecho con el país, se arrepentirán y de esa forma harán lo que deben hacer – sea lo que eso signifique.
El pasado jueves 24 los diputados panistas Mario Alberto Becerra Pocoroba y Josefina Vázquez Mota presentaron una iniciativa que reforma el artículo 117 de la Constitución Política, con el objeto de regula la deuda pública de las entidades federativas y municipios. (1) Fue turnada a las comisiones unidas de Puntos Constitucionales y de Hacienda y Crédito Público. ¿Es viable, o sólo ataca los síntomas de un problema en lugar de su raíz?
El problema de la deuda pública
La exposición de motivos de la iniciativa plantea que desde 1998 las participaciones federales han mostrado un crecimiento sostenido que ha beneficiado a los estados, en tanto les ha permitido contar con recursos para invertir en las necesidades locales. También les ha servido para tener recursos que respalden el pago de sus obligaciones financieras.
De esta forma la deuda pública representa un porcentaje alto de los ingresos totales de muchos estados. Al respecto Nuevo León ocupa el primer lugar al representar sus obligaciones financieras el 63.4% con respecto a sus ingresos. El segundo lugar es Chihuahua (37.2%) y después Sonora (35.4%).
Además, prosigue la exposición de motivos, hasta septiembre de 2010 la deuda representó en promedio 63.2% de las participaciones federales en todo el país, siendo Nuevo León (152,5%), Chihuahua (101.0%) y Sonora (92.5%) los estados con los porcentajes más elevados de su deuda respecto a las participaciones.
En 2010 40.6% de las entidades federativas adquirieron deuda garantizando su pago por medio de las participaciones federales. Esto significa que ante una situación de crisis financiera podrían quedar expuestas y sin los recursos financieros para hacer frente a sus obligaciones. Además se podrían generar deudas impagables para las generaciones futuras.
Hacia 2004 la deuda pública estatal representaba, como proporción del producto interno bruto (PIB) nacional el 1.6%. En septiembre de 2010 este porcentaje se incrementó hasta 2.2%.
De esa forma la iniciativa considera que algunos aspectos que deben preocupar son: el vínculo real entre deuda e inversión productiva en los estados; el costo económico de la deuda para las generaciones futuras; la calidad en el ejercicio que se hace de los recursos públicos que se obtienen mediante deuda en los estados y municipios; la capacidad de cumplimiento del pago de la deuda (riesgo crediticio); y que la federación tenga que rescatar a las entidades sobre endeudadas.
¿Qué sucede en otros países?
Como bien señala la iniciativa, el crecimiento de la deuda pública en entidades subnacionales se presenta en casi todo el mundo, especialmente en los países que enfrentan procesos de descentralización. Según datos publicados por el Banco Mundial, la deuda de los estados en Brasil representa cerca del 30% del total de la deuda pública neta; mientras que en la India los pasivos equivalen a más del 27% del PIB.
Por otra parte, hacia 2009 el endeudamiento a nivel estatal ascendía a más de 2.36 billones de dólares. Francia muestra niveles de endeudamiento subnacional por encima del 5% del PIB, España cerca del 11% y Alemania superiores al 20%.
Aunque la iniciativa menciona que los distintos países han tomado medidas para evitar la posibilidad de un deterioro en la posición fiscal de los gobiernos subnacionales, no desarrollan en qué consisten.
Las características de México
La iniciativa menciona que este problema conjuga dos elementos básicos en nuestro país. Por una parte se imponen limitantes como la contratación de deuda subnacional con entidades y en moneda extranjeras, así establecer como el uso exclusivo de los recursos provenientes del endeudamiento se usará en inversiones públicas productivas.
En segundo lugar, nuestro diseño institucional permite implícitamente que sean los estados quienes determinen su nivel de deuda pública a través del mercado y con la autorización de las legislaturas locales. Las agencias calificadoras de riesgo a nivel internacional, prosigue la exposición de motivos, dan seguimiento periódico al endeudamiento subnacional y consecuentemente señalan al mercado el riesgo de que eventualmente un estado o municipio pudiera incumplir con sus compromisos financieros.
Sin embargo, se señala que el problema del subreporte que se hace de la deuda pública perjudica directamente la eficiencia del mercado crediticio a nivel subnacional. Al no existir simetría y transparencia plena en la información que deben proveer los estados y municipios, el mercado de capitales subnacional asigna riesgos y retornos que no reflejan las variables fundamentales de las finanzas públicas locales.
¿Qué propone la iniciativa?
Se propone, en primer lugar, proveer una definición amplia de deuda pública: toda operación constitutiva de un pasivo, directo, indirecto o contingente, de corto, mediano o largo plazo, que contraigan los estados y los municipios, inclusive los organismos descentralizados estatales o municipales, empresas de participación estatal o municipal mayoritarias y los fideicomisos públicos paraestatales o paramunicipales, derivada de un financiamiento, crédito, empréstito o préstamo, independientemente de la forma mediante la que se instrumente, excluyendo las obligaciones de pago multianuales que se deriven de contratos de obra pública, prestación de servicios, arrendamientos o adquisiciones.
Por otra parte se establece que los gobiernos estatales y los municipios requerirán de la aprobación por mayoría calificada de las respectivas legislaturas y ayuntamientos para afectar como fuente de pago o garantía cualesquiera de sus ingresos y derechos, presentes o futuros, en el entendido de que no podrán enajenar, gravar o afectar dichos ingresos o derechos en operaciones financieras sin que medie una operación constitutiva de deuda pública.
Finalmente se propone que los estados constituyan un registro público con criterios homologados y comunes de acuerdo con los estándares internacionales vigentes. En éste se registrarán todas las operaciones de deuda pública que contraigan los estados y municipios, inclusive los organismos descentralizados de ambos niveles, las empresas de participación estatal o municipal mayoritarias y los fideicomisos públicos paraestatales o paramunicipales, el destino de los recursos provenientes de dichas operaciones, así como la transmisión, gravamen o afectación de sus ingresos y derechos que sirvan como fuente de pago o garantía.
¿Qué tan factible es?
A simple vista la propuesta es atractiva aunque no sea factible. Una reforma constitucional debe ser ratificada por la mayoría de las legislaturas locales, donde los gobernadores son generalmente los principales electores al controlar las carreras políticas locales. Y ellos no se van a autolimitar por “voluntad” o “generosidad”.
Hoy día las entidades dependen casi totalmente de las asignaciones federales, las cuales ejercen con gran discrecionalidad. Como se dijo, los gobernadores influyen en la selección de los candidatos a los congresos locales y las alcaldías de sus partidos, y muchos de estos legisladores y munícipes les deben lealtad. En todo caso, a estos funcionarios no les interesará vigilar el gasto público o pensar en la deuda de las generaciones futuras, dado que no van a estar en sus cargos en la siguiente elección.
Las haciendas locales son débiles, pues cobrar un impuesto es una medida impopular y la ciudadanía sólo aceptaría un incremento a la carga fiscal si viera un beneficio concreto. Y este tipo de cambios duran años: cuando se manifiesten podría terminar el mandato de los gobernadores y ellos no tienen por qué hacer algo que beneficie a sus sucesores.
Por lo tanto, los gobernadores y alcaldes tienen razones de sobra para endeudarse: ninguno va a asumir los costos que esto genera, toda vez que a ellos no les toca pagar las cuentas. Eso en todo caso será problema de sus sucesores, no de ellos.
En breve, tenemos un sistema que fomenta la irresponsabilidad pública.
¿Se puede hacer algo?
Como se comentó al inicio de este artículo, no hay soluciones mágicas. Un remedio sólo se puede alcanzar si se ven los problemas desde sus orígenes. En este caso hablamos de una clase política irresponsable, pues ninguno de sus integrantes asume los costos de sus decisiones.
¿Sería la reelección inmediata de los legisladores y alcaldes un remedio? Ciertamente no, pero sentaría las bases de nuevas reformas que podrían solucionar el problema. Un alcalde que tenga que pagar la deuda que contrae sería más cuidadoso, al menos hasta su último periodo. Los legisladores que compiten por el mismo puesto elección tras elección tienen incentivos para acotar a sus gobernadores y a los municipios, además de brindar un seguimiento eficaz a las cuentas públicas. También se necesitará una mayor participación de organizaciones privadas y no lucrativas que vigilen este gasto y presionen a los representantes a través de movilizar a la opinión pública. En breve, esta medida no es la solución, pero sin ésta garantizamos que las cosas siguen igual.
Curiosamente el propio PAN ha propuesto esta reforma en todas sus plataformas políticas desde los años sesenta del siglo pasado. Hoy, en lugar de centrar los debates, sus legisladores prefieren vender reformas como ésta e ignorar temas que son polémicos. Si este partido no modifica las reglas del juego vigentes, trabaja para el retorno del partido que las diseñó: el PRI.
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